ЗАГАДОЧНЫЕ САНКЦИИ

Ввиду договоренностей "шестерки" переговорщиков с Ираном по ядерной программе Тегерана, а также на фоне новостей об обмене США и Кубой диппредставительствами вновь на повестку дня вышли вопросы об эффективности санкций. 

В словарях и учебниках санкции определяются как меры принудительного характера, применяемые одним участником (или группой) международной торговли по отношению к другому с целью принуждения последнего к перемене политического курса. Итак, цель - политика, инструмент - экономика. Так уже не раз бывало, еще со времен Древней Греции - в V веке до н.э. Афины попытались наказать город Мегара за союз со Спартой, однако санкции не только не сработали, но привели к войне. Из новой истории самый популярный пример провальных санкций - Наполеон с его Берлинским декретом от 1806 г., которым он блокировал Британские острова, поскольку император понимал, что силой ему будет трудно преодолеть сопротивление Лондона, особенно на море. От таких санкций пострадали не только сами англичане, но и объединенные Наполеоном европейцы, которые больше не имели доступа к английским промышленным и колониальным товарам. Кроме того, Лондон успешно научился изыскивать обходные пути с помощью контрабанды и третьих стран, подав пример многим другим, которые окажутся под санкциями впоследствии, вплоть до наших дней. Англия тогда на попятную так и не пошла, ну а судьба Наполеона хорошо известна. 

Что интересно, в новейшей истории санкции перестали быть элементом войны и скорее стали ее альтернативой, как считается, мерой гораздо более мягкой, чем оружие. Сейчас санкции применяются тогда, когда необходим мощный ответ на действия какого-либо государства, но дипломатические методы не действуют, а издержки от полномасштабной войны видятся слишком большими. Правом применять санкции обладает СБ ООН, и его также практикуют отдельные страны - крупные мировые игроки, у которых есть интересы за пределами их собственных границ, и, как правило, они принуждают к санкционной игре своих союзников поменьше - это США, в прошлом СССР. Самый наглядный пример сейчас - санкции США и крупных стран Европы против РФ - все страны ЕС вынуждены следовать решениям Вашингтона, Берлина и Лондона. Причиной для ввода санкций может стать целый ряд причин - поддержка терроризма, нелегальная торговля оружием, военными технологиями, наркотиками, секретное создание оружия массового уничтожения, систематические нарушения прав человека. В таком случае часто конечной целью объявляется как минимум изменение политики того или иного государства и как максимум смена его лидера и правительства. Необходимость санкций объясняется тем, что так как они оказывают влияние на экономический рост и социальное положение населения, это должно привести к изменению внутриполитической ситуации в стране. По сути это блокада - осадить, огородить, загнать в угол и подождать, пока условный враг сдастся сам. 

Однако на деле санкции редко достигают желаемого результата. Гари Хафбрауэр, Джеффри Скотт, Кимберли Эллиотт и Барбара Эгг в своем известном труде "Переоценка экономических санкций" проанализировали 204 "санкционных дела" и пришли к выводу, что эффективность санкций составила всего 34%. 

По всеобщему мнению, самый показательный (и чуть ли не единственный) случай успешных санкций - это пример ЮАР (санкции были введены ООН в 1962 году), правительство которой после долгой международной изоляции все-таки пошло на ликвидацию режима апартеида, так что гражданской войны и внешнего вторжения удалось избежать. Одним же из самых первых провальных случаев считаются карательные меры в отношении Родезии (Зимбабве) в 1965-1966 годах, когда Совбезом ООН правительство этой страны было признано "нелегитимным расистским режимом меньшинства". Однако торговлю с Родезией продолжили Швейцария и ФРГ, не входившие на тот момент в ООН, блокаду разными способами прерывали Япония, Иран, Португалия, ЮАР, а в последующем даже США. В результате правительство Родезии продержалось до 1979 года и пало только в результате гражданской войны. Крайне спорной остается эффективность санкций против Ирака (после войны с Кувейтом), когда иракской нефти был совершенно перекрыт путь на мировой рынок и одновременно были заморожены все активы иракских физических и юридических лиц. Конечно, нет сомнений, что они сильно ударили по экономике страны, но насколько это помогло достижению целей тех, кто их вводил? Хусейн все равно смог удержаться у власти, и его режим пал только много лет спустя после прямого военного вторжения США. Собственно, и Кувейт был оставлен Ираком тоже не в результате санкций, а в результате применения военной силы. Кроме того, под прикрытием разговоров о гуманитарном аспекте санкций, что карательные меры прежде всего бьют по "простым людям", была развернута масштабная коррупционная схема. Принятая в 1995 году программа ООН "Нефть в обмен на продовольствие" (Oil-for-Food), которая позволяла продавать Ираку некоторую часть нефти в обмен на продукты питания и лекарства, не слишком улучшила жизнь простых граждан, но зато помогла обогащению определенного круга лиц - политиков из США, Европы, России, Индии, в том числе и самого диктатора Саддама Хусейна… 

Самые знаменитые в мире санкции - это, пожалуй, санкции США против острова Свободы - Кубы, введенные в далеком 1960 году. США требовали демократизации Кубы, уважения прав человека, прекращения спонсирования терроризма и военного сотрудничества с другими странами. Куба за это время оказалась намного отброшена назад в своем развитии, но ее экономика, равно как и режим, смогла устоять. В этом месяце США и Куба официально восстанавливают дипломатические отношения, ожидается постепенное снятие санкций. Отмечается, что подвижки стали возможны благодаря новому курсу президента США Барака Обамы, который в декабре прошлого года объявил, что прежний не дал никаких результатов. Является ли это признанием того, что пятидесятилетний режим карательных мер против Кубы был ненужным? 

Нынешние вопросы к эффективности санкций также подстегнул Иран, который познакомился с ограничительными мероприятиями международного сообщества, и особенно США и Европы, в 1979 году, сразу после Исламской революции. С тех пор санкции постоянно расширялись и приняли особо масштабный характер после начала ядерной программы ИРИ. Основной удар, конечно, был направлен против энергетического сектора страны. Если в 1974 году Иран добывал более 6 млн. баррелей нефти в день, то в 2014 году объем добычи сырой нефти и газового конденсата в стране сократился до 3,6 млн. баррелей в день. В результате Иран, имея огромные запасы сырой нефти, был вынужден закупать продукты ее переработки и быть импортером природного газа, сидя на вторых по величине в мире запасах "голубого топлива". Кроме того, Иран исключили из международной финансовой системы, перекрыли доступ к высоким технологиям, были заморожены зарубежные активы. Конечно, президент Ирана Хасан Рухани, заявивший, что санкции Запада оказались неэффективными и никак не повлияли на страну, выдает желаемое за действительное. Санкции привели к существенному росту инфляции, сокращению валютных запасов страны, которые особенно быстро похудели в трудный период с 2011 года. Когда Евросоюз в 2012 году ввел эмбарго на закупки иранской нефти, Тегерану стало действительно непросто. Хотя санкции имели негативный, но все же не катастрофический эффект. Падения ВВП до отрицательного уровня не произошло, отток прямых иностранных инвестиций удавалось как-то корректировать, Иран сделал ставку на создание собственных высокотехнологических компаний. Кроме того, санкции против Исламской Республики никогда не были действительно международными, а иранская нефть никогда полностью не исчезала с рынка (Иран продолжает оставаться членом ОПЕК), и в этом смысле партнерами Тегерана были Турция, Россия, Китай, Индия. Нынешние переговоры завершились сделкой, которая гласит, что если МАГАТЭ подтвердит следование Ираном взятых на себя обязательств, СБ ООН, США и Евросоюз начнут поэтапную отмену санкций с начала 2016 года. 

Перечисленные примеры показывают, что для успешности санкций наказываемая страна должна сильно зависеть от экспорта и импорта (особенно если это касается жизненно важных товаров). Кроме того, санкции должны быть действительно международными, чтобы не было возможности найти альтернативу, у наказываемой страны не должно быть помощников, как долгое время был СССР у Кубы. Однако в условиях глобализации ограничения на экспорт высоких технологий или же на торговлю все равно приводят к поискам других источников. В случае с Ираном санкции ужесточались постепенно и иранская экономика также постепенно приспосабливалась к ним. Таким образом, успех санкций можно оценивать по-разному, тем более что санкции сами по себе не работают, они идут либо в рамках целостной стратегии, либо ряда сопутствующих факторов - мировой экономический кризис, падение цен на нефть, партизанское движение и т.д. Так, сейчас Россия не столько страдает от санкций Запада, сколько от низких цен на нефть. Что касается Ирана, то есть двоякое мнение, почему он все-таки пошел на условия Запада. Исламская Республика больше не смогла вынести гнета санкций или же Тегеран почувствовал, что настал самый подходящий момент сбросить ограничивающие его меры и одновременно сохранить лицо? В ИРИ, как и во всем остальном мире, прекрасно понимают, что США сейчас очень нужен новый союзник на Ближнем Востоке против ИГ и для них важно расширение экспорта энергоносителей в Европу за счет Исламской Республики и в ущерб России. То же самое можно сказать и по поводу Кубы. Остров Свободы наконец сдался или же "хромая утка" Обама отчаянно пытается остаться в истории путем решения двух важных внешнеполитических проблем - Ирана и Кубы, а заодно и укрепить позиции демократов на предстоящих в ноябре 2016 года выборах президента страны?

Кстати, говоря о санкциях, следует иметь в виду три их важные составляющие - правовую, идеологическую и психологическую. Правовой аспект касается того, насколько санкции нарушают обязательства, взятые в других международных организациях, как, например, ОПЕК, насколько нарушают законы свободного рынка и права человека, что очень четко просматривается в случае с Кубой. По официальным данным, по состоянию на начало декабря 2010 года прямой ущерб от экономической блокады острова составил $104 млрд. (а с учетом обесценивания доллара по отношению к золоту в период после 1961 года - $975 млрд.). По мнению многих правозащитных организаций, санкции негативно сказываются на реализации кубинцами своих экономических, социальных и культурных прав. Идеологическая составляющая санкций часто делает их контрпродуктивными, когда правительство наказываемой страны использует ситуацию для мобилизации населения против страны, налагающей санкции. Как, собственно, и происходит сейчас в России, где после введения санкций со стороны Запада вырос рейтинг поддержки президента Владимира Путина, равно как и негативный настрой в отношении США и ЕС. Психологический аспект санкций действует двояко: считается, что в результате нагнетания ощущения отверженности государство-изгой рано или поздно захочет вернуться на международную арену. Но, с другой стороны, психологическая составляющая присутствует в том, что властям, налагающим санкции, выгодно выглядеть решительно, но при этом не предпринимать решительных действий, дескать, посмотрите, мы делаем все от нас возможное. Получается, что в этом смысле санкции как дышло - куда повернул, туда и вышло. 

Санкции - это не инструмент достижения справедливости, не торжество более человечной международной политики, а просто инструмент иногда очень грубой политической игры. Санкции - это также еще один показатель слабых международных механизмов разрешения проблем и признак применения двойных стандартов. И это слабое место международных отношений ярче всего проявляется в случае с Россией и Крымом, когда карательные экономические меры, по сути, являются единственным ответом Запада Кремлю, но почему-то они не всегда применяются для наказания государств, нарушающих территориальную целостность своих соседей. На этом фоне примечательно выглядит еще один вывод Хафбрауэра и его коллег, что политически и экономически слабые страны более уязвимы для экономических санкций и что "экономические санкции наиболее эффективны, когда направлены против бывших друзей и близких торговых партнеров"…