УСПЕХ ИЛИ ПРОВАЛ?

В столице Латвии 21-22 мая состоится саммит на высшем уровне стран - участниц программы Евросоюза "Восточное партнерство". На нем предстоит обсудить достижения, недостатки, а главное, дальнейшие перспективы этой программы, а также более широкой Европейской политики соседства. В связи с этим чиновники Евросоюза пишут многочисленные рапорты, политики, аналитики и СМИ делятся собственными анализами и оценками. Понятно, что из Брюсселя и столиц стран-партнеров ситуация видится по-разному. Но программа общая, а значит, через общественный диалог и заключительную дискуссию на саммите в Риге нужно будет прийти к общему знаменателю. 

Автору статьи довелось сначала в качестве эксперта гражданского общества участвовать в дискуссиях при формировании Европейской политики соседства, а в последующем программы Евросоюза "Восточное партнерство". С 2010 года и по настоящее время в качестве члена азербайджанской делегации я участвую в работе Парламентской ассамблеи EuroNest. Поэтому могу вполне компетентно судить о достижениях и объективных ограничениях этой программы. 

Политика Европейского соседства, впоследствии расширенная и дополненная проектами "Средиземноморский союз" и "Восточное партнерство", была встречена с энтузиазмом, который дружно выражали как Евросоюз, так и страны-участницы. Теперь, спустя 10 лет, приходится с грустью констатировать, что ожидания сторон оказались завышенными и во многом не оправдались. Как выяснилось, участники программы "Восточное партнерство" вкладывали в нее различающиеся в сущностных моментах цели, и неудивительно, что достигнутые результаты расходились с ожиданиями в еще большей мере.

Не секрет, что многие участники от восточноевропейских стран рассматривали Европейскую политику соседства и в особенности программу "Восточное партнерство" как подготовительный этап на пути к полноценному членству в Евросоюзе. Брюссельские же чиновники хотя и не отвергали подобные притязания, но призывали ориентироваться на длительный процесс реформ и развития для достижения соответствия так называемым Копенгагенским критериям. При этом рекомендовали реалистично ориентироваться на формулу "Все, кроме участия в институтах". Ведь Брюссель инициировал программу "Восточное партнерство" не из расчета на дальнейшее расширение ЕС, а преследовал прагматичную цель создания по периметру границ Евросоюза пояса из дружественных государств, тесно связанных с ним политически, экономически и культурно. 

Казалось бы, в этом случае следовало сделать акцент на поддержку стабильности в странах-партнерах, содействовать укреплению их государственных институтов, разрешению существующих конфликтов, улучшению управления границами и миграционными процессами, наладить взаимодействие по вопросам противодействия трансграничной преступности, развивать транспортные, экономические и гуманитарные связи. Однако на практике акценты в программе "Восточное партнерство" часто смещались в политико-идеологическую плоскость, на продвижение "европейских ценностей", в результате чего действия Брюсселя стали выглядеть как формирование своеобразной сферы влияния Евросоюза. Именно так восприняли в Москве Европейскую политику соседства и программу "Восточное партнерство", рассмотрев в ней попытку установить контроль Брюсселя над европейской частью постсоветского пространства, которое Россия привыкла считать собственной эксклюзивной сферой влияния. Тем более что ей предварительно было сделано формальное предложение включиться в эту программу на тех же правах и статусе, аналогичном остальным шести участникам, то есть приравняться к Молдове или Армении. Москва посчитала это ниже своего достоинства и избрала двусторонний формат взаимодействия с Брюсселем. 

Не имея возможности влиять на ход и содержание Европейской политики соседства и программу "Восточное партнерство" изнутри, Россия выдвинула собственную альтернативную интеграционную инициативу - Таможенный союз и Евразийский экономический союз (ЕАЭС), поставив постсоветские страны перед трудным выбором. Это особенно жестко проявилось в случае с Арменией и Украиной. Руководство Армении вначале дружно утверждало о невозможности присоединиться к ЕАЭС и декларировало готовность к подписанию соглашения об ассоциации с Евросоюзом, но затем, после 30-минутных переговоров президента Сержа Саргсяна с глазу на глаз с российским лидером Владимиром Путиным, неожиданно объявило о присоединении к Евразийскому экономическому союзу. Президенту Януковичу колебания между Евросоюзом и Россией стоили власти, а самой Украине - утраты Крыма и кризиса на юго-востоке. В конечном счете Киев и Брюссель подписали ассоциативное соглашение, хотя им и пришлось принять во внимание определенные возражения России в части сроков его имплементации. В Грузии и Молдове процесс подписания ассоциативного соглашения прошел без видимых катаклизмов, но нет уверенности, что проблемы не возникнут позже. Определенные симптомы этого наблюдаются, и активные меры противодействия Москва, возможно, всего лишь отложила из-за нежелания распылять силы, когда решается главный вопрос - по Украине.

Азербайджан, в отличие от названных выше участников программы "Восточное партнерство", не форсировал заключение ассоциативного соглашения и делал упор на вопросы, имеющие практическое значение. Баку подписал с Брюсселем соглашение по облегченному визовому режиму и развивает сотрудничество преимущественно в сфере энергетической безопасности, а также образования, туризма. В дополнение к уже реализованному проекту стратегического нефтепровода Баку - Тбилиси - Джейхан дан старт работам по Южному газовому коридору, включающему в себя Южно-Кавказский газопровод, TANAP и TAP. Масштаб партнерства Азербайджана с Евросоюзом может характеризовать тот факт, что на этот проект, драйвером которого выступает Баку, предполагаются финансовые затраты в объеме 45 млрд. евро, тогда как общий бюджет на "Восточное партнерство" до 2020 года Брюсселем определен в 16 млрд. евро.

Причина сдержанности Азербайджана проистекает из трезвого учета возможного выигрыша и издержек от соглашения ассоциации с Евросоюзом. Нравится это нам или нет, но по факту эти соглашения вызывают негативную реакцию России. При всей своей независимой внешней политике нам, в Азербайджане, нельзя не принимать во внимание негативное отношение России к интеграционным проектам Евросоюза и не считаться с сильными антизападными фобиями Ирана, с которым Азербайджан имеет почти 1000-километровую границу. 

Что же касается выигрыша от ассоциативного соглашения с Евросоюзом, то он пока что не выглядит убедительным. Разве Грузия, Молдова, Украина, продвинувшиеся в вопросе евроинтеграции дальше Азербайджана и подписавшие ассоциативные соглашения, добились прогресса в урегулировании существующих на их территориях конфликтов с сепаратистскими образованиями? Предположим, что в случае армяно-азербайджанского, нагорно-карабахского конфликта Брюссель укрывается за спиной Минской группы ОБСЕ. Но ведь в урегулировании приднестровского конфликта в Молдове, югоосетинского и абхазского конфликтов в Грузии, а теперь и конфликта в Украине Евросоюз является одним из главных модераторов. К сожалению, не только позитивных результатов посреднических усилий, но даже самих этих усилий не видно. Конфронтация с Москвой лишь усугубила ситуацию в названных странах. 

Нельзя сказать, что в результате сближения с Брюсселем и дистанцирования от Москвы Молдова, Грузия и Украина добились видимого прогресса в экономическом развитии и росте благосостояния населения. Эти страны остаются одними из самых бедных в Европе. Промышленность и сельское хозяйство в них продолжают деградировать, прямых европейских инвестиций очень мало, а гранты Евросоюза, хоть и важные для этих стран, радикально изменить экономическую ситуацию к лучшему не в состоянии.

Азербайджан находится в ином положении. Экспорт страны в Европу на 97% состоит из энергоносителей и в снятии ограничительных барьеров не нуждается. Поспешно распахивать свой внутренний рынок Баку на данном этапе не считает целесообразным. Зарубежные инвестиции и так приходят в существенных масштабах, причем не только для финансирования нефтегазовых проектов. Собственные финансовые резервы Азербайджана внушительные (около $50 млрд.), и в незначительных по нашим меркам грантах Евросоюза мы особо не нуждаемся. 

Принимая во внимание приведенные соображения, а также тот факт, что в отличие от Молдовы, Украины, Грузии и Беларуси Азербайджан не имеет прямых коммуникаций с Евросоюзом, а осуществляет их через Грузию и Турцию, Баку осмотрительно не стал проявлять поспешность в вопросе подписания ассоциативного соглашения с Евросоюзом. Азербайджанское руководство предложило Брюсселю заключить самостоятельное двустороннее соглашение о стратегическом партнерстве, в котором нашли бы отражение взаимные интересы и пожелания сторон. Вопрос в настоящее время изучается и прорабатывается. Отмечу, что, проявляя определенную сдержанность в сближении с Евросоюзом, Баку не демонстрирует интереса и к формируемому Москвой ЕАЭС, а предпочитает выстраивать партнерские отношения с входящими в это объединение странами на двусторонней основе.

Если судить по результатам, то Европейская политика соседства и программа "Восточное партнерство" заявленных целей не достигли. Вместо стабильных и благополучных соседей по всему периметру Евросоюза, начиная от Туниса, Ливии, Египта, Сирии и кончая Южным Кавказом, Украиной и Молдовой, протянулась полоса стран с внутренней нестабильностью, подверженных террористическим угрозам, с активными очагами сепаратизма и вооруженных конфликтов. Большинство стран - партнеров Евросоюза никак не выберутся из депрессивного положения, а в некоторых наблюдаются отчетливый регресс и спад. На этом фоне усугубились проблемы неконтролируемой миграции, наблюдаются опасные случаи проникновения на территорию Евросоюза террористов и вооруженных преступных групп. 

Очевидно, что Европейская политика соседства нуждается в глубоком переосмыслении и прагматичной коррекции. Самое важное - это освободить ее от конфронтационности, вывести из плоскости восприятия как борьбы Евросоюза и России за эксклюзивную сферу влияния. Конечно, притязания России определять вместо стран-партнеров, как им выстраивать отношения с Брюсселем, неприемлемы. Но и игнорировать законные интересы Москвы ошибочно и, как показал опыт, непродуктивно. Россия должна иметь право голоса в этой программе, но не диктовать. Многие проблемы решить без ее конструктивного участия просто невозможно. Сами акценты в Европейской политике соседства целесообразно сместить на продвижение в урегулировании конфликтов, достижение гражданского мира и общественной безопасности, укрепление местного самоуправления и правовых институтов, развитие предпринимательства и экономического роста. Важными остаются регулирование миграционных потоков, свобода перемещения и пресечение террористических угроз и трансграничной преступности.