ЕС МЕНЯЕТ ПРАВИЛА

Европейский союз снова заговорил о расширении - и одновременно столкнулся с вопросом, насколько сам готов к новой волне вступления. На неформальной встрече министров по европейским делам стран ЕС 3-4 сентября в Дублине обсуждались расширение союза, его будущий бюджет и механизмы защиты демократических принципов. К переговорам присоединились также представители стран-кандидатов и возможных кандидатов.

Главная проблема становится все очевиднее: чем больше потенциальных новых членов у ЕС, тем сложнее принимать решения в нынешней системе, где продвижение переговоров требует согласия всех государств-членов. Отдельные столицы уже способны затормозить процесс, а возможное расширение заставляет Брюссель задуматься о собственных правилах игры. В Дублине министры обсуждали, как сохранить темп расширения и одновременно подготовить союз к его будущей, гораздо более сложной конфигурации.

Препятствие - собственное вето

Расширение все больше упирается в проблему, которая пока не решена. Это принцип единогласия. Для открытия и закрытия переговорных кластеров с кандидатами необходимо согласие всех государств-членов. Это означает, что одна столица способна затормозить процесс, поддерживаемый остальными.

Последние разногласия вокруг продвижения Украины и Молдовы вновь показали уязвимость этой системы. Так, Венгрия блокирует ряд связанных с расширением вопросов, ссылаясь, в частности, на проблемы прав национальных меньшинств. Подобные ситуации превращают переговорный процесс с кандидатами в заложника двусторонних и внутриполитических споров.

Вместе с тем проблема, конечно, гораздо шире венгерской позиции. Если сегодня речь идет о нескольких странах-кандидатах, то после нового расширения число участников процесса принятия решений станет еще больше. Сохранение нынешней системы означает, что возможность блокировать ключевые решения получит каждая новая столица.

Именно поэтому в ЕС все активнее обсуждается переход в отдельных сферах от единогласия к квалифицированному большинству. Для сторонников такой реформы это способ избежать ситуации, когда одна страна способна остановить решение остальных. Для противников - потенциальная потеря одного из важнейших инструментов национального влияния внутри союза.

Таким образом, спор о расширении постепенно превращается в спор о самом устройстве ЕС. Предстоит решить, способен ли союз принять новых членов, не сделав процесс еще более громоздким и уязвимым для блокировок.

Предохранители для новых членов

Если первая проблема связана с принятием очередных стран, то вторая - с тем, что делать после их вступления. Именно поэтому в Дублине министры отдельно обсуждали так называемые предохранительные механизмы, которые предполагается включать в будущие договоры о вступлении.

Идея заключается в том, чтобы заранее предусмотреть инструменты реагирования на возможный отход нового члена от демократических стандартов и принципа верховенства права. Это особенно важно на фоне опыта самого ЕС, где конфликты с отдельными государствами по вопросам верховенства права уже не раз превращались в затяжные политические и юридические споры.

Первым испытанием новой модели может стать Монтенегро. Именно оно продвинулось дальше остальных кандидатов: страна закрыла 18 из 33 переговорных глав, а в апреле государства ЕС согласовали создание комитета для переговоров по договору о ее вступлении - первый подобный шаг после присоединения Хорватии в 2013 году.

Теперь ЕС хочет понять, какие гарантии следует заложить в этот договор и насколько они смогут стать образцом для будущих соглашений с другими кандидатами.

Министр по европейским делам Ирландии Томас Бирн после встречи назвал принятие эффективных предохранителей ключевым условием сохранения поддержки расширения среди граждан ЕС. По его словам, расширение является выражением европейских ценностей, а значит, союзу необходимо одновременно обеспечить его продвижение и защитить собственные демократические стандарты.

Получается своеобразный обмен. Кандидат получает перспективу полноценного членства, но ЕС хочет заранее определить последствия возможного нарушения правил уже после вступления. Это показывает, насколько нынешняя волна расширения отличается от прежних: Брюссель думает не только о том, как открыть дверь новым членам, но и что произойдет после того, как они окажутся внутри.

Никаких членов второго сорта

Еще один вопрос, который сопровождал дискуссию о будущем расширения, - возможность промежуточных форматов. В разные годы обсуждались модели постепенного сближения, при которых страны-кандидаты могли бы получать отдельные преимущества ЕС, не становясь полноценными членами.

Однако нынешняя линия Брюсселя идет в другом направлении. Экономическое и политическое сближение может происходить постепенно, по мере выполнения необходимых реформ, но конечной целью остается полноценное членство.

Такой подход особенно важен для нынешней группы кандидатов, среди которых Украина, Молдова, Албания и страны Западных Балкан. Для них процесс вступления может быть долгим, а доступ к отдельным механизмам и преимуществам ЕС - расширяться постепенно. Но промежуточное состояние не должно становиться окончательной моделью.

В этом смысле нынешняя политика сочетает две противоположные тенденции. С одной стороны, ЕС хочет ускорить процесс и дать кандидатам более ощутимые результаты еще до окончательного вступления. С другой - он не стремится создавать постоянную категорию государств, которые находятся между членством и партнерством.

Ирландское председательство прямо связывает продвижение кандидатов с проведением необходимых реформ. Томас Бирн заявил, что общей целью ЕС должно быть содействие странам, стремящимся к членству, в проведении этих реформ, поскольку расширение отвечает стратегическим и коллективным интересам образования.

Поэтому нынешняя модель выглядит достаточно четко: чем ближе страна к ЕС, тем больше она может получать от этого сближения, но «входной билет» остается прежним. Полноценное членство требует выполнения всех необходимых условий, а сам ЕС в ответ обещает сохранять перспективу вступления.

Кто следующий?

Отказ Исландии от возобновления переговоров о вступлении стал неприятным сигналом для Брюсселя. На референдуме большинство участников высказались против возвращения к переговорному процессу, который был приостановлен еще в 2013 году. Однако европейские чиновники дали понять, что не рассматривают этот результат как повод для пересмотра общей стратегии.

Наоборот, основное внимание сейчас сосредоточено на странах, которые уже находятся в активной фазе переговоров. Еврокомиссар по вопросам расширения Марта Кос назвала нынешний период «осенью расширения», подчеркивая стремление Брюсселя сохранить набранный темп.

Особое положение занимает Монтенегро. Помимо уже закрытых 18 глав, создание комитета по ее договору о вступлении означает переход к качественно новому этапу переговоров. Поэтому именно Подгорица сегодня выглядит наиболее продвинутым кандидатом.

Но процесс не ограничивается одной страной. В июле Ирландия провела межправительственные конференции сразу с Монтенегро, Албанией, Украиной и Молдовой. В ирландском председательстве этот день назвали Super Tuesday («Супервторник») - такого количества конференций по вступлению за один день не проводили с 2002 года.

Теперь задача заключается в том, чтобы сохранить эту динамику. В Дублине кандидаты и государства-члены обсуждали не только политическую перспективу вступления, но и способность будущих членов выполнять огромный объем реформ и управленческих обязательств, связанных с присоединением к ЕС.

Таким образом, Исландия стала скорее исключением, чем причиной для остановки процесса. Брюссель демонстрирует намерение продолжать работу с теми кандидатами, которые готовы двигаться вперед. А Монтенегро в этой группе фактически становится первым испытанием новой модели расширения.

Цена нового расширения

За политическими спорами о том, кого и на каких условиях принимать в Евросоюз, стоит гораздо более прагматичный вопрос: сколько будет стоить данный процесс? Именно поэтому в Дублине дискуссия о кандидатах шла параллельно с обсуждением нового долгосрочного бюджета ЕС на 2028-2034 годы.

Будущему бюджету придется учитывать сразу несколько крупных потребностей. Евросоюзу необходимо финансировать оборону и безопасность, поддерживать конкурентоспособность европейской экономики и сохранять традиционные направления расходов, включая сельское хозяйство и региональное развитие. Одновременно возможное расширение потребует дополнительных ресурсов для новых членов и дальнейшего выравнивания их экономического уровня.

Именно поэтому расширение невозможно рассматривать отдельно от бюджета. Чем больше государств войдет в ЕС, тем больше будет получателей европейских средств и тем сложнее станет распределять ресурсы между нынешними и будущими членами.

Предлагаемый новый семилетний бюджет уже оценивается примерно в 2 трлн евро, причем внутри ЕС сохраняются серьезные разногласия по его структуре и приоритетам. Ирландское председательство рассчитывает добиться соглашения по долгосрочному бюджету к концу 2026 года. Томас Бирн назвал его достижение одним из центральных приоритетов. По его словам, в условиях глобальной нестабильности в новом финансовом плане особенно важны конкурентоспособность и безопасность.

В итоге бюджетный вопрос оказывается напрямую связан с политическим. ЕС предстоит не просто определить, сколько стран он хочет видеть в своем составе, но и решить, сколько он готов потратить, чтобы расширенный союз оставался экономически устойчивым и был способен финансировать свои новые приоритеты.

Новое начинается со старых проблем

Дублинская встреча не дала готового ответа на все вопросы, стоящие перед политикой расширения. Но она достаточно ясно показала направление дальнейшей работы: ЕС хочет сохранить движение к новым членам, одновременно меняя механизмы, которые должны сделать расширенный союз более устойчивым.

Европейским столицам предстоит теперь целый ряд сложных решений - от переговоров с кандидатами и будущих договоров о вступлении до реформы процесса принятия решений и нового семилетнего бюджета.

Поэтому нынешняя «осень расширения» может оказаться важнее, чем просто очередной этап переговоров с кандидатами. Она становится проверкой самого Европейского союза - его способности расширяться, не теряя управляемости, защищать собственные ценности и одновременно находить ресурсы для новой конфигурации.

Вопрос теперь не столько в том, кто войдет в ЕС, а каким он станет после этого.